• 《台灣史101問》第67問 2022-04-28 本文刊載於李筱峰FB

今天是《舊金山和約》生效70週年,馬英九又在囈語。

特選摘拙著《台灣史101問》第67問,Q&A如下:

二戰時中國對日宣戰,曾宣布廢止一八九五年《馬關條約》,台灣是否因此自動復歸中國?一九四五年台灣人熱烈慶祝「光復」,為何五年半之後,卻出現「台灣地位未定」論?戰後台灣的主權歸屬該如何看待?

國際法學家彭明敏指出:「依國際法,領土主權的變更,一旦以正式條約完成之後,不得依其一方片面的廢棄該條約而恢復該條約以前的狀態。若欲變更該地的主權,必須由有關國家重新簽訂正式條約。故中國片面廢止馬關條約,在國際法上毫無意義,未曾變更或影響當時台灣的國際地位,即台灣仍然為日本領土。」

一九四五年八月中,日本投降,盟軍遠東總司令麥克阿瑟授命中國國民政府軍赴台,代表盟軍佔領台灣,中國國民政府則宣布台灣成為「中華民國」領域,台灣居民成為「中華民國」國民。這在國際法上來看,是有可議之處。戰後英、美、法、蘇等,也曾佔領了德、義、東歐、日本等,但那些被佔領國,都未成為佔領國的領域,何獨台灣成為佔領國的領域?是否因為一九四三年所謂「開羅會談」,聲明戰後要將台灣歸屬「中國」之故?

依國際法,軍事佔領不變更被佔領地的主權,任何領土的變更必須以正式條約為之(一九四一年《太平洋憲章》甚至規定不符合居民意願的領土變更不得為之),中國國民黨政府上述宣布是違反國際法的。一九四三年的所謂〈開羅宣言〉,雖然名稱堂皇,實則只是會後發表的「新聞公報」而已,連會談的主要盟國領袖們也未曾簽名,它當然不是條約,沒有法律拘束力,不能成為變更領土的根據。當時還在戰爭中,故此文件至多只是表達盟國在戰勝後的政策意向而已。至於開羅會議時,為何有將台灣「歸還」中華民國的主張?彭明敏教授解釋其時代背景如下: 「(一)中國抗日,愈戰愈敗,國民黨已精疲力盡,國際盛傳其將向日本乞和,盟國卻欲中國繼續抗日,以分散日本軍力,故以戰後『給予台灣』作為引誘,鼓勵其抗日。(二)盟國以為台灣居民多為華裔,必欲脫離日本統治,回歸『祖國』。(三)盟國以為戰勝後將有一個統一、安定、民主、自由、繁榮的中國出現。所謂『開羅宣言』乃站在上述假設上。但戰後的發展,尤其中國內戰,台灣二二八事件,國民黨的腐敗獨裁專制,自由民主人權自決的思潮成為世界主流等,都證明上述假設完全錯誤,全部被推翻,所謂『宣言』變成廢紙。」

問題至此應即明確,日本投降時,雖表明接受〈波茨坦宣言〉無條件投降,且〈波茨坦宣言〉中關於台灣的部分為第八項:「開羅宣言之條款必須實施,而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。」這些都是事實。但是,日本接受〈波茨坦宣言〉而投降,是指接受其無條件投降的要求,而不是就此確定戰後的領土轉承歸屬問題。因為,不論〈波茨坦宣言〉,或是開羅會議,都只是戰爭中的意願表述或對話,僅屬盟國方面的要求或立場聲明,而不是具有國際法效力的國際條約,不發生領土的轉承歸屬的效力。領土的轉承歸屬,須待當事的雙方所簽訂的國際條約(如對日和約)才能算數。

日本終戰的投降,不是單獨向中華民國投降,而是向聯合國盟軍投降,聯合國最高統帥麥克阿瑟將軍再命令:「在中國(東三省除外)、台灣與越南北緯十六度以北地區之日本全部陸海空軍應向中國戰區最高統帥蔣介石將軍投降。」所謂中國戰區,並不等於中華民國領土,而是聯合國盟軍的中國戰區,這是就軍事意義而言的。台灣就在這種情況下,由蔣介石派員接管。實際上,那是一次暫時的軍事接管。雖然當時號稱「台灣光復」,但就其實質,是一次過渡時期的軍事暫時接管。台澎的領土歸屬,必須等到與日本正式訂定和平條約,明定領土的歸屬才能確定。

所以,怪不得一九四六年八月英國外交部致函中華民國駐英大使館:「……不能自身將台灣主權由日本轉移中國,應該等候與日本簽訂和平條約,或其他之政治外交手續而後可。因此,台灣雖已為中國政府統治,英國政府歉難同意台灣人民業已恢復中國國籍。」。

一九四六年九月二十六日,英國外交部再度重申上述函文內容,特別強調:「並未將台灣主權由日本轉移中國,而必須等候與日本簽訂和平條約,或其他之政治外交文件決定。」而美國國務院於一九四六年十一月致中華民國備忘錄,也與英國立場完全一致。

弔詭的是,中華民國還來不及和日本完成正式簽訂和約的手續,就被中共推翻,國民黨政府扛著「中華民國」的名號,逃退到地位有待國際條約來確定的台灣。原來的中華民國領土,幾乎全部喪失(只剩金門、馬祖、一江山、大陳等小島)。無怪乎,隔年(一九五○年三月十三日)蔣介石在陽明山莊演講〈復職的使命與目的〉時,坦白說:「我們的中華民國到去年(一九四九年)終就隨大陸淪陷而已滅亡了,我們今天都已成了亡國之民,……」已經滅亡的中華民國,其主權當然由繼起的中華人民共和國繼承。因此,如果將台澎地位解釋為依開羅會議、〈波茨坦宣言〉,中華民國擁有台灣主權,則繼承中華民國的中華人民共和國勢必擁有台灣主權。

開羅會議的公報既然沒有國際法效力,不能決定台灣地位歸屬,何以終戰後台灣人卻熱烈慶祝「光復」?

以當時台灣內外環境看,雖然台灣還未經由對日和約的簽訂來決定其歸屬,但不論是美國、中國,或是台灣的大部分社會菁英,都有默契,即認為將來對日和約簽訂時,必將台灣歸屬中華民國。哪知道對日和平條約還未及簽訂,而中華民國卻已在一九四九年底敗亡,其政府則逃退到地位尚未確定的台灣。

怪不得一九四九年初,當國民黨政權在中國大陸上敗相已露時,香港《大公報》於一九四九年一月十九日東京航訊報導:盟軍統帥麥克阿瑟說:「台灣現在還不是中國正式的領土,因此南京垮台後,中共不能進入台灣,美國將協助台灣人獨立,並將提交聯合國決定。」同一天的「路透社」南京電訊:「美國警告國民黨,盟軍總部對台灣仍有任務,故南京(政府)可遷都廣州,不能遷台灣。」

再參照《陳誠先生回憶錄》(建設台灣篇),提到一九四九年他擔任台灣省主席時,曾接到蔣介石的電諭:「台灣在對日和約未成立之前,不過為我國一托管地帶性質,何能明言為剿共最後之堡壘與民族復興之基地。」

一九四九年下半年,正是國民黨政府在大陸上軍事情勢大逆轉之際,八月五日,美國國務院發表〈對華白皮書〉,準備不再支持蔣政權。不久,國民黨政府全面潰敗,撤入台灣,國際地位幾乎跌入谷底。就在國民黨政府退入台灣半年後的一九五○年六月二十五日,韓戰爆發。北韓在蘇聯的支持下,大舉進攻南韓。以美國為首的「自由世界」,與共產集團更形對峙之勢。由於政局丕變,美國重新考慮支持在台灣的國民黨政府以對抗中共。為了避免戰局複雜化,美國總統杜魯門於韓戰爆發的兩天後,下令第七艦隊巡邏台灣海峽,執行「中立化」任務。並發表聲明,其中謂:「台灣若落入共產主義者手中,將直接影響到太平洋區域的安全。……台灣將來的地位,必須等到太平洋的安全恢復,及對日本的和平條約成立後﹐或者聯合國予以考慮,才能確定。」此即所謂「台灣地位未定論」之提出。此一立論的主要目的,在防止中華人民共和國繼承中華民國而擁有台灣主權。

同年(一九五○年)七月二十六日,英國外交部官員Kenneth Younger也發表書面聲明:「英國政府在法律上承認中華人民共和國為中國之合法政府……台灣在法律上仍為日本領土,故無所謂台灣政府。日本投降後當時之中國政府,經其餘盟國之同意,取得台灣之臨時治理權,但仍須等和約對其地位作最後之決定。」可見,當年沒有任何國家同意中國併吞台灣。

翌年(一九五一年)九月八日,在美國舊金山締結的對日和約中,四十八國代表簽署對日和約,其中第二條規定:「日本應放棄對台灣及澎湖群島的權利、權限及請求權。」(十一月十八日日本國會批准生效)此和約中,沒有說明日本放棄台澎之後,將之交給誰承接。當然這是根據杜魯門聲明所做的巧妙安排,使得北京政府得不到國際法上的權利義務來接管台灣。

在舊金山對日和約的四十八國當中,並沒有包括「中華民國」,因為此時的中華民國政府已經撤離了原來中華民國建國以來的絕大部分國境,而正退到地位未定的台澎。台澎並非與日本作戰的地區或國家,而是戰時日本的領土,因此台澎不可能產生一個統治政府出來參與交戰雙方的和約問題。

日本在舊金山和約中正式放棄台澎之後,才在翌年(一九五二年)四月派代表來台北與退守在台灣的中華民國政府簽訂《中日和約》(《日華和平條約》,又被稱為《台北和約》)。在條約中,日方仍未表明領土的歸屬,不過在規定條約適用範圍的第一號照會中,雙方言明:「本約各條款關於中華民國之一方,應適用於現在中華民國政府控制下或將來在其控制下之全部領土。」

學者林滿紅則依此《中日和約》(《台北和約》),認為本約約文本身雖未出現「主權」兩字,但有足夠條文說明台澎主權轉移中華民國。林滿紅說:「它是中華民國與日本國間的國際條約。」「約文第二條:『茲承認依照公曆一千九百五十一年九月八日,在美利堅合眾國金山市(按:即舊金山)簽約之對日和平條約(以下簡稱金山條約)第二條,日本國業已放棄對於台灣及澎湖群島以及南沙群島之一切權利、權利名義與要求。』日本國對於台灣、澎湖『一切權利、權利名義與要求』的法源為馬關條約,該權利為完全主權。 」「接受日本放棄其對台澎主權的中方政府是於一九四九年已由中國大陸遷台的中華民國政府。約文第三條更明顯指出日本有關台澎包括在主權之內的財產、債務之處置對象為『在台灣及澎湖之中華民國當局及居民』。」林滿紅認為「《中日和約》也是界定台灣主權移轉的最後一個國際法」。唯學界對林滿紅之說仍有諸多爭議。

依《舊金山對日和約》,日本放棄對台灣的主權以後,英國外相Eden在議會強調「台灣的法律地位未定」,這也是美國國務院多年來的法律見解。但近年因來自中國的壓力太大,美國為了逃避,表示「對台灣的法律地位,沒有立場,應由海峽雙方解決」,但確認「台灣並非中華人民共和國的一部分」,則毋庸置疑。

(本題承蒙彭明敏教授賜教,謹謝!)